“十四五”時期，全面推進鄉(xiāng)村振興成為“三農”工作重心，其中，提升農村金融服務是重要支撐。但隨著我國金融改革進入攻堅期，利率市場化進程加速，這對業(yè)務規(guī)模較小、收入依賴存貸利差的農村金融機構來說是嚴峻挑戰(zhàn)。近日，中國經濟時報記者就當前農村金融的熱點問題，采訪了國務院發(fā)展研究中心金融研究所原所長張承惠。

農信系統(tǒng)管理體制改革亟待解決

中國經濟時報：受我國金融改革進入攻堅期的大環(huán)境影響，農村金融的改革和發(fā)展到了關鍵的十字路口。作為農村金融主力軍的農信社，當前面臨哪些挑戰(zhàn)？或者說有哪些亟待解決的問題？

張承惠：是的。農信系統(tǒng)是支農的主力軍，在絕大多數(shù)省份，農信系統(tǒng)都是資產總規(guī)模最大的金融機構，在解決農村金融服務“最后一公里”方面發(fā)揮了重要作用。此外，農信系統(tǒng)在普惠金融領域扮演了重要角色。2002-2005年期間，大型銀行受改制影響，紛紛撤并縣域及以下網點，這個時期，是農信社有效填補了市場空白。農信社在開展存款、匯兌等基本業(yè)務的同時，還在宣傳普及農村金融知識方面作出貢獻。農信社在競爭中積極創(chuàng)新，不斷改進金融服務，特別是近年來借助科技賦能，很多農信社建立了較好的農村金融服務系統(tǒng)，有效提升了農村金融服務水平。

可以說，農信社改革發(fā)展取得了顯著成就，但也存在很多問題。

一是農商行公司治理不規(guī)范。農信社銀行化改革不到位，尤其是運動式“一刀切”的農村商業(yè)銀行改制，只是提升了監(jiān)管力度，并沒有從根本上解決公司治理問題。改制后的農商行股權分散且缺乏合格股東，存在明顯的內部人控制問題，大股東普遍沒有經營決策權，導致其只關心短期分紅。由于公司治理的低效，農商行普遍出現(xiàn)經營重心上移、脫離縣域、偏離主業(yè)等問題，進而造成服務“三農”意識弱化，信貸風險上升。

二是農信社中間業(yè)務單一。部分農信機構尤其是偏遠地區(qū)農信社，中間業(yè)務僅限于結算業(yè)務、保險代理以及代收代付等傳統(tǒng)品種，規(guī)模小、品種單一。

三是承擔過多的政策性功能。作為支農主力軍，農信社承擔了相當大的政策性職能。在地方政府要求下，部分農信社不得不在偏遠地區(qū)設立機構網點、發(fā)放支農助農低息貸款等政策性職能。過多的政策性業(yè)務加劇了政策性支農與商業(yè)可持續(xù)之間的矛盾。

四是省聯(lián)社管理體制不順。省聯(lián)社定位不清晰，通過上收人事、經營、財務等權力，過多運用行政命令方式，影響干預農商行的獨立經營。特別是隨著銀行化改革推進，行政性管理與市場化運作之間的矛盾不斷加劇。在省聯(lián)社體制改革的討論中，多數(shù)地方的改革方案都是向省里集中，成立聯(lián)合銀行或省級單一法人。選擇哪種模式需要慎重考慮，但省聯(lián)社管理體制改革作為農村金融發(fā)展的重要問題必須解決?，F(xiàn)在看，在部分欠發(fā)達地區(qū)，省聯(lián)社仍有存在的必要。尤其是在中西部偏遠地區(qū)，開展普惠性農村金融服務，需要省聯(lián)社作為行業(yè)管理部門牽頭落實好政策性功能，同時依托省聯(lián)社，也有利于風險管控和發(fā)生風險之后的處置。但是在發(fā)達地區(qū)，鑒于農商行普遍成為獨立運行的市場主體，省聯(lián)社則應退出行政管理，強化服務功能。

五是面臨不公平競爭問題。近年來，大中型金融機構紛紛下沉重心、布局縣域，憑借資金、系統(tǒng)和技術優(yōu)勢，“掐尖”農商行優(yōu)質客戶，影響了競爭秩序，對農商行造成一定沖擊。對此應該反思，是否所有類型的金融機構都必須開展普惠業(yè)務并按照同一標準進行要求。

暢通城市工商資本“下鄉(xiāng)”渠道

中國經濟時報：1月初，中國銀保監(jiān)會發(fā)布的《關于進一步推動村鎮(zhèn)銀行化解風險改革重組有關事項的通知》提出，按照市場化、法治化原則，合理引導各類金融機構和非金融企業(yè)積極參與村鎮(zhèn)銀行改革重組，進一步拓展資本補充渠道。在您看來，村鎮(zhèn)銀行化解風險的關鍵何在？

張承惠：缺少長期性資本投入是農村金融面臨的一個大問題。當前農村地區(qū)融資主要是短期、超短期貸款，這適合農產品生產的周期，也符合一些流通領域快進快出的需求。但未來全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)展規(guī)模化農業(yè)，需要長期的資本性投資。

村鎮(zhèn)銀行較農商行規(guī)模更小，抗風險能力更弱，除少數(shù)與當?shù)卣?，或大股東、大企業(yè)關系較好的村鎮(zhèn)銀行外，普遍面臨資金來源渠道窄、成本高的問題，有時還成為母行的“提款機”。比如，某村鎮(zhèn)銀行的母行以高息將資金拆借給村鎮(zhèn)銀行獲取高額利潤，間接抬高了“三農”和小微企業(yè)的融資成本。

吸引城市工商資本投入到農業(yè)生產是一個解決辦法，但也面臨較大風險。如農民承包土地經營權得不到有效保障，可能導致長期貸款無法償還。因此，要建立完善體制機制，暢通城市工商資本“下鄉(xiāng)”的渠道，保障長期資本投入的合法權益。

由于規(guī)模小，多數(shù)村鎮(zhèn)銀行經營管理能力也比較弱。從村鎮(zhèn)銀行未來發(fā)展看，可考慮通過母行進行整合，實現(xiàn)規(guī)模化管理。目前一些較大的銀行已經設立村鎮(zhèn)銀行專職管理部門，通過事業(yè)部、專業(yè)化管理模式，設立投資管理型村鎮(zhèn)銀行，也值得關注研究。

讓農村合作金融在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮積極作用

中國經濟時報：作為農村金融體系的重要組成部分，農村合作金融機構是近年來村鎮(zhèn)銀行培育發(fā)展的主要力量。在強監(jiān)管背景下，農村合作金融下一步該如何發(fā)展？

張承惠：我國農村資金互助組織的主要問題是不成體系，特別分散，受地方政府控制。一旦納入金融監(jiān)管體系、標準化發(fā)展，就無法生存。因為“標準化”會大大增加農村資金互助組織的成本，使得勢單力薄的互助機構無法承擔；同時出于防風險需要對互助組織業(yè)務范圍、服務對象的嚴格限制，也導致這類機構難以生存。從部分省份農民專業(yè)合作社信用互助業(yè)務試點情況看，為強化監(jiān)管防控風險，設定了諸如資金不出村、不準設立資金池等嚴格標準，造成資金需求與供給嚴重失配，試點社難以穩(wěn)定運營。從金融監(jiān)管角度看，一方面，針對正規(guī)金融機構設立的監(jiān)管標準，不適用于合作制的農村資金互助組織；另一方面，我國地方尤其是縣域金融監(jiān)管力量嚴重不足，無法有效對農村資金互助組織實施有效監(jiān)管。

發(fā)展我國農村資金互助組織，讓農村合作金融在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮積極作用，可借鑒國外的成功經驗。

一是建立完整的體系。比如日本的農協(xié)組織，通過完整的組織體系、服務體系和運行機制，覆蓋了日本農村經濟、文化、生活的各個方面。其中，農林中央金庫作為農協(xié)的“中央銀行”，是各級農協(xié)內部以及農協(xié)組織與其他金融機構融通資金的協(xié)調者，可在全國范圍內對農協(xié)系統(tǒng)內資金進行融通、調劑、清算，實現(xiàn)資金的規(guī)?；顿Y運營。同時，農林中央金庫也是農村金融系統(tǒng)風險的最終承擔者，在防范金融風險方面的有效性遠遠高于分散、各自為政的運作模式。

二是資金互助與生產經營密切關聯(lián)。國外的合作金融組織在發(fā)展初期都是與農業(yè)生產經營密切關聯(lián)在一起的，是“皮”與“毛”的關系，即成為農村生產經營合作組織體系中的一部分、一個環(huán)節(jié)。只是隨著農業(yè)規(guī)?；洜I的發(fā)展，普通金融機構也可以為農村農業(yè)提供有效服務了，互助才逐步走向商業(yè)化。我國目前的農村資金互助組織多數(shù)是與生產脫節(jié)的，沒有真正貼近農業(yè)、服務農業(yè)，所謂“皮之不存，毛將附焉”，在發(fā)展過程中就會逐漸單純追求利潤、盲目擴張、行為失范。

因此，應借鑒國際經驗，成立類似農協(xié)的組織，推動我國農業(yè)生產的體系化，并使金融成為農業(yè)生產體系中的一個鏈條。不解決農業(yè)互助組織體系問題，就解決不了我國農村合作金融的問題。